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論基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查

文檔作者：戚建剛		點(diǎn) 擊數(shù)：	更新時(shí)間： 2026年02月05日
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上一篇：進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)管理措施探析

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論基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查
戚建剛
攜要基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查， 是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)食品的類型及風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)
者監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)食品的能力級(jí)別來確定調(diào)查等級(jí)和強(qiáng)度， 從而實(shí)施相應(yīng)的行政調(diào)查。該項(xiàng)制度的基本內(nèi)容包括三個(gè)
方面： 行政機(jī)關(guān)建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系， 確立風(fēng)險(xiǎn)食品類型； 行政機(jī)關(guān)建構(gòu)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者防范食品安全
風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系， 對(duì)其予以分級(jí)； 行政機(jī)關(guān)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)分值， 確定行政調(diào)查等級(jí)。該項(xiàng)制度的合理性在
于： 能夠確保行政機(jī)關(guān)行使裁量性的調(diào)查權(quán)力符合理性； 能夠緩解行政調(diào)查執(zhí)法成本過高與執(zhí)法人力和物力短
缺之間的矛盾； 能夠較好平衡食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的利益， 確保社會(huì)福利最大化； 在行政執(zhí)法資源既
定的條件下， 有助于行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)最佳威懾效果。為將該制度在全國(guó)范圍內(nèi)推廣， 需要通過行政法來規(guī)范。行
政法需要為行政機(jī)關(guān)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以及社會(huì)公眾等主體配置相應(yīng)的權(quán)利（ 職權(quán)） 與義務(wù)（ 職責(zé)） ， 特別是
要規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以及社會(huì)公眾享有充分的正當(dāng)程序權(quán)利， 以及行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序義務(wù)時(shí)的法律責(zé)任。
關(guān)鍵詞風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估行政調(diào)查食品安全行政法
作者戚建剛， 法學(xué)博士， 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授。
引言
經(jīng)驗(yàn)表明， 我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的檢查和調(diào)查往往陷入兩個(gè)極端： 不作為與過度作
為。前者表現(xiàn)為， 行政機(jī)關(guān)怠于履行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品的檢查和檢驗(yàn)職責(zé)。典型事件是年及之前若
干年的“ 三聚氰胺
”
牛奶事件； 而典型制度形態(tài)則是“ 食品質(zhì)量免檢制度
”
。
② 后者則是指， 行政
機(jī)關(guān)過于頻繁、過于嚴(yán)厲地對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)和銷售的風(fēng)險(xiǎn)食品作檢查和檢驗(yàn)。典型事件是
國(guó)家行政機(jī)關(guān)一年之內(nèi)對(duì)光明乳制品多達(dá)次的抽檢， 被媒體戲稱為
“ 抽死人
”
；
③ 而典型制度
本文系年度教育部人文社科基金靑年項(xiàng)合作式食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制及其法制化研究》（ 的階段性成果。
① 在我國(guó)， 食品安全風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)法定術(shù)語(yǔ)， 它是指食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害對(duì)人體健康可能造成的
不良彩響。參見（ 中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例以下簡(jiǎn)稱《食品安全法實(shí)施條例》） 第條。
② 參見國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量工作若干問埋的決定》（ 國(guó)發(fā)號(hào)） ， 栽人民網(wǎng)
年月日訪問。
③ 參見肖余恨：
一年抽檢余次國(guó)產(chǎn)乳制品企業(yè)頻抱怨》， 載新華網(wǎng)
年月日訪問。
— —
—
參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全作的通知》（ 國(guó)辦發(fā)〔
〕號(hào)） ， 栽屮華人民和聞屮央人說政
： 年月；
參見美理査德斯圖爾特： 《美國(guó)行法的重構(gòu)》， 沈巋澤， 商務(wù)印書館年版， 第奴，
英萊蘭、安東尼： 《英國(guó)行政法教科書》， 楊偉東譯， 北京大學(xué)出版社年版， 第豇
曰大橋洋一
： 《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》， 呂艷濱譯， 中國(guó)人民大學(xué)出版社年版， 第丨辦，
法夢(mèng)家丨年第期
形態(tài)是“ 嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)駐廠監(jiān)督制度”
。顯然， 就行政法而言， 行政機(jī)關(guān)對(duì)食品安全
風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的不作為或過度作為， 都是不具有合法性的行政活動(dòng)。因?yàn)榍罢哂锌赡軐?dǎo)致廣大消費(fèi)者的
生命健康受到不法侵害， 而后者可能導(dǎo)致十?dāng)_企業(yè)經(jīng)營(yíng)， 在增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)還增加了行政執(zhí)法
成本。由于現(xiàn)代行政法的核心任務(wù)， 始終是為行政活動(dòng)提供一種合法性的評(píng)價(jià)和理解框架，
⑤ 不論
從規(guī)范性角度， 還是從描述性角度為行政機(jī)關(guān)實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)査活動(dòng)提供一種合法性理解框
架， 就是行政法的內(nèi)在使命。基于該研究目標(biāo)， 筆者提出如下假設(shè)： 如果以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論作為重新
設(shè)計(jì)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)査制度的原理， 并通過行政法來規(guī)范化， 就可以緩解行政機(jī)關(guān)所面臨
的合法性危機(jī)。圍繞該假設(shè)， 本文將從三方面來展開論述：
一是基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政
調(diào)查的主要內(nèi)容；
二是將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查制度設(shè)計(jì)之合理性基礎(chǔ)；
三是建構(gòu)基
于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)杳之行政法制度。
一
、基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查的主要內(nèi)容
的確， 在那些將“ 行政法作為一套由白底黑字的規(guī)定組成的獨(dú)立自足的規(guī)則體系加以研究”
的人看來， 將運(yùn)用于行政管理等學(xué)科的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原理引人到行政法上的行政調(diào)杳制度的設(shè)計(jì)上來，
似乎是一種自我貶低的做法。然而， 有識(shí)之士已經(jīng)指出
“ 這種行政法學(xué)極度的自我限制在今天巳經(jīng)
妨礙了其自身的發(fā)展， 甚至成為桎梏
” ⑦
。基于這樣一種認(rèn)識(shí)， 筆者嘗試?yán)闷渌麑W(xué)科的知識(shí)來改善
當(dāng)前我國(guó)行政法學(xué)界在食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)喪研究方面不能令人滿意的狀況， 至少在制度設(shè)汁
打通行政法與其它學(xué)科之間的聯(lián)系。
基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)査可以被定義為： 行政機(jī)關(guān)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)食品的類型及風(fēng)險(xiǎn)食
品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)食品的能力級(jí)別來確定調(diào)査的等級(jí)和強(qiáng)度， 從而相應(yīng)實(shí)施的行政調(diào)喪。對(duì)
此， 有學(xué)者可能會(huì)提出疑義， 既然行政機(jī)關(guān)是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品作調(diào)查， 那么在確立行政調(diào)査的等級(jí)和強(qiáng)
度時(shí)只需要一項(xiàng)變量即可， 也就是風(fēng)險(xiǎn)食品， 為何還需要增加另一項(xiàng)變量， 即風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者
監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)食品的能力級(jí)別？ 這是因?yàn)椋?雖然風(fēng)險(xiǎn)食品潛在的生物性、化學(xué)性和物理性危害是客觀存
在的， 但不同的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)條件、技術(shù)基礎(chǔ)和管理水平并不一致。就同一類
型的風(fēng)險(xiǎn)食品而言， 生產(chǎn)技術(shù)條件好的企業(yè)能夠生產(chǎn)出對(duì)人體不產(chǎn)生危害的食品， 對(duì)于行政機(jī)關(guān)和
社會(huì)公眾而言， 此類食品就屬于低風(fēng)險(xiǎn)食品， 無須作嚴(yán)格檢喪； 而生產(chǎn)技術(shù)條件差的企業(yè)則可能生
產(chǎn)出對(duì)人體產(chǎn)生危害的食品， 對(duì)于行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾而言， 此類食品就屬于髙風(fēng)險(xiǎn)食品， 需要嚴(yán)
格檢査。可見， 即便是在客觀上具有相同風(fēng)險(xiǎn)的食品， 經(jīng)過不同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)與加丁之后， 也會(huì)
出現(xiàn)不同級(jí)別風(fēng)險(xiǎn)的食品， 如果行政機(jī)關(guān)要對(duì)其予以調(diào)査， 就需要?jiǎng)e對(duì)待。從內(nèi)容來看， 基于風(fēng)
④
⑤
⑥
⑦
府網(wǎng)
論基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查
險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查主要包括如下三個(gè)方面：
建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系， 確立風(fēng)險(xiǎn)食品類型
對(duì)食品作不同風(fēng)險(xiǎn)類型的區(qū)分， 是經(jīng)由一整套科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系評(píng)價(jià)與衡量所完
成。而食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)是指， 選擇一系列屬性來描述一種食品安全風(fēng)險(xiǎn)前景， 形成一種向量， 其
每一要素表達(dá)了后果的一個(gè)維度。
⑧ 對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的具體構(gòu)成項(xiàng)目， 從我國(guó)一些地方
實(shí)行的食品安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分實(shí)踐來看， 還顯得較為簡(jiǎn)單粗糙。比如， 年月張家港市質(zhì)量
技術(shù)監(jiān)督局開始實(shí)施的《江蘇省食品生產(chǎn)加工企業(yè)分類分級(jí)監(jiān)管規(guī)定實(shí)施總體框架（ 試行） 》中
以兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)—該種食品近年來發(fā)生質(zhì)量安全事故的頻率， 生產(chǎn)與加工過程中是否容易發(fā)生添
加違禁物質(zhì)等質(zhì)量安全問題—將生產(chǎn)和加工過程中的風(fēng)險(xiǎn)食品為三種類型。
⑩ 又如， 年月
起浙江省技術(shù)監(jiān)督局開始實(shí)施的《浙江省食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)價(jià)與分類監(jiān)管準(zhǔn)則》
對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系作了與江蘇省類似的規(guī)定。
從依法以及科學(xué)角度來建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系， 則需要從三個(gè)層次來展開。首先需要考慮
《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（ 以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》） 對(duì)突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)
定。因?yàn)楦鶕?jù)該法第條規(guī)定， 在我國(guó)， 食品安全事件屬于公共衛(wèi)生突發(fā)事件類型。而該法第條
第款規(guī)定， 突發(fā)公共事件還包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備這一環(huán)節(jié)， 該環(huán)節(jié)主要就是對(duì)突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)
的預(yù)防。結(jié)合這兩條規(guī)定， 可以發(fā)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防屬于突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的具體類型之
一
。由此， 突發(fā)公共事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系具有指引價(jià)值。根據(jù)《突發(fā)事
件應(yīng)對(duì)法》第條第款規(guī)定， 突發(fā)公共事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是突發(fā)公共事件的社會(huì)危害程度、影響范
圍等因素， 具體由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定。可見，
“ 社會(huì)危害程度” 和“ 影響范圍” 可
以作為建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的具體項(xiàng)目。而國(guó)務(wù)院發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》則規(guī)
定， 國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)、危害程度、涉及范圍對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分等
級(jí)。顯然， 這一新增規(guī)定對(duì)于建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)也具有參考意義。這意味著食品安全風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)
將成為建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的考慮因素。其次， 需要分析《中華人民共和國(guó)食品安全法》（ 以下簡(jiǎn)稱
《食品安全法》） 的相關(guān)規(guī)定。該法第條第款在定義食品安全時(shí)， 將危害分為急性、亞急性和
慢性三種。這是以危害后果產(chǎn)生的時(shí)間長(zhǎng)短來劃分食品安全危害等級(jí)， 也可以作為建構(gòu)食品安全風(fēng)
險(xiǎn)指標(biāo)體系時(shí)的考慮因素。最后， 需要總結(jié)目前我國(guó)一些地方行政機(jī)關(guān)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)予以分級(jí)的
標(biāo)準(zhǔn)， 比如， 參考上述江蘇省和浙江省的規(guī)定， 可以將食品安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率作為一項(xiàng)考慮
因素。
⑧ 對(duì)于般意義上的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的定義，
“
，
⑨ 栽張家港質(zhì)最技術(shù)監(jiān)督局網(wǎng)丨年月
日訪問。
⑩ 即高風(fēng)險(xiǎn)食品、中風(fēng)險(xiǎn)食品和低風(fēng)險(xiǎn)食品。
栽浙江省技術(shù)質(zhì)最監(jiān)督局網(wǎng)
年月日汸問。
對(duì)于英美國(guó)家行政法上的風(fēng)險(xiǎn)概念與我閏《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所規(guī)定的突發(fā)亊件概念之間關(guān)系的進(jìn)一步論述， 可以參見
戚建剛： 《應(yīng)急行政的興起與行政應(yīng)急法之建構(gòu)《法學(xué)研究年第期， 第頁(yè)。
— —
法學(xué)■家年第期
上述分析表明， 對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系構(gòu)成項(xiàng)本身還可以作等級(jí)上的分類。就一級(jí)指標(biāo)項(xiàng)而
言主要是三個(gè)子項(xiàng)： 即食品安全風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)危害程度以及涉及范圍。在一級(jí)指標(biāo)下面
還可以進(jìn)一步細(xì)分， 從而形成二級(jí)指標(biāo)， 而對(duì)二級(jí)指標(biāo)中的某一項(xiàng)作細(xì)分， 則可以形成三級(jí)指標(biāo)，
甚至四級(jí)指標(biāo)。比如， 依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)， 可以將食品安全風(fēng)險(xiǎn)危害程度作進(jìn)一步分類， 《食品安全法》
第條第款所規(guī)定的急性、
亞急性或者慢性就是一種典型的分類。江蘇省依據(jù)該種食品近年來
發(fā)生質(zhì)量安全事故率作為建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)指標(biāo)， 其實(shí)屬于作為一級(jí)指標(biāo)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)危
害程度的下級(jí)指標(biāo)。又如， 依據(jù)某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)可能影響的地域范圍， 可以對(duì)其作一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)、
二
級(jí)風(fēng)險(xiǎn)和三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的分類。通常而言， 可能在跨市州范圍內(nèi)對(duì)公眾健康造成影響的， 屬于一級(jí)風(fēng)
險(xiǎn)； 可能在市州范圍內(nèi)對(duì)公眾健康造成影響的， 屬于二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)； 可能在縣范圍內(nèi)對(duì)公眾健康造成影
響的， 屬于三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)， 對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)也可以作多種分類， 例如， 可見的與不
可見的、暴露情況已知的與暴露情況未知的、舊的與新的、科學(xué)上已知的與科學(xué)上未知的以及消費(fèi)
者自愿承擔(dān)的與消費(fèi)者被迫承擔(dān)的， 等等。例如， 轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險(xiǎn)就具有暴露情況未知的、科學(xué)
上未知的以及新的等屬性。
一般而言， 食品安全風(fēng)險(xiǎn)一級(jí)指標(biāo)的個(gè)子項(xiàng)之間存在正相關(guān)關(guān)系。比如， 某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)
危害程度越大， 往往意味著涉及范圍越廣， 并且該食品安全風(fēng)險(xiǎn)的屬性具有暴露情況的未知性。但
有時(shí)也可能呈現(xiàn)相互抵消情況， 比如， 大米的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)通常是可知的， 并為社會(huì)公眾所熟悉， 因而
僅從性質(zhì)上判斷， 就屬于低風(fēng)險(xiǎn)食品， 事實(shí)上我國(guó)一些行政機(jī)關(guān)就將大米作為低風(fēng)險(xiǎn)食品來對(duì)待。
然而， 如果某種具有有毒風(fēng)險(xiǎn)的大米， 比如， 重金屬鎘嚴(yán)重超標(biāo)的大米， 在全國(guó)幾個(gè)省銷售， 那么
就不能視為是低風(fēng)險(xiǎn)食品， 而是高風(fēng)險(xiǎn)食品。可見， 行政機(jī)關(guān)在依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)判斷不同食品安全風(fēng)
險(xiǎn)時(shí)， 需要結(jié)合本地生產(chǎn)、加下和銷售的食品的實(shí)際情況來確定； 同時(shí)， 對(duì)于一級(jí)指標(biāo)下的二級(jí)
或二級(jí)指標(biāo)的設(shè)定， 也需要根據(jù)本地情況進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)， 從而較為科學(xué)地給不同類型的風(fēng)險(xiǎn)食品
分級(jí)。從實(shí)踐來看， 我國(guó)一些地方行政機(jī)關(guān)通常將風(fēng)險(xiǎn)食品分為三級(jí)， 即髙風(fēng)險(xiǎn)食品、低風(fēng)險(xiǎn)食品
和中風(fēng)險(xiǎn)食品。然而， 從依法行政角度而言， 行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品等級(jí)的劃分， 依然需要依據(jù)
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定來進(jìn)行。由于該法第條第款將突發(fā)公共事件分為特別重大（ 級(jí)） 、
重大（ 級(jí)） 、較大（ 級(jí)） 和一般（ 級(jí)） 四級(jí)， 因而本區(qū)域的行政機(jī)關(guān)可以將該域的風(fēng)險(xiǎn)食
品分為個(gè)等級(jí)， 即特別重大風(fēng)險(xiǎn)食品、重大風(fēng)險(xiǎn)食品、較大風(fēng)險(xiǎn)食品和一般風(fēng)險(xiǎn)食品。至于哪些
風(fēng)險(xiǎn)食品屬于何一種級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)， 則需要依據(jù)前述風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)加以歸類。從一些省市的實(shí)踐來看， 通
常將肉制品、乳制品、特殊膳食食品歸為重大以上風(fēng)險(xiǎn)食品， 而將糧食加品、食糖等歸為一般風(fēng)
險(xiǎn)食品。這種歸類是比較科學(xué)的。
二
） 建構(gòu)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系， 對(duì)其予以分級(jí)
根據(jù)《食品安全法》第條第款第項(xiàng)的規(guī)定， 我國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者包括從事食品生產(chǎn)、加
比如《張家港市食品生產(chǎn)加企業(yè)分類分級(jí)監(jiān)管實(shí)施方案》， 載張家港市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局網(wǎng)
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參見姚明光： 《上海對(duì)食品企業(yè)分類分級(jí)管理》， 載新浪網(wǎng)：
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論基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)査
工、流通和餐飲服務(wù)的主體。因此， 需要特定行政機(jī)關(guān)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)從事食品生產(chǎn)、加工、流通和餐
飲服務(wù)的主體建立防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系。從實(shí)踐來看， 目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)主要對(duì)食品
生產(chǎn)加工企業(yè)建立防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系。這一做法值得肯定。因?yàn)檫@類食品企業(yè)涉及
風(fēng)險(xiǎn)食品的生產(chǎn)， 或者所謂的
“ 源頭
”
， 是預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 也是風(fēng)險(xiǎn)食品的主要制
造者。由此， 本文也主要對(duì)此類企業(yè)建立防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系， 并予以分級(jí)。當(dāng)然，
相關(guān)原理也適用于其他環(huán)節(jié)的食品企業(yè)。
如何建構(gòu)食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系？ 從實(shí)踐來看， 江蘇省質(zhì)量技術(shù)
監(jiān)督局施行的《江蘇省食品生產(chǎn)加工企業(yè)分類分級(jí)分等監(jiān)管規(guī)定》建立了個(gè)一級(jí)指標(biāo)， 即生產(chǎn)許
可現(xiàn)場(chǎng)核查情況、落實(shí)質(zhì)量安全主體責(zé)任監(jiān)督檢查情況、食品檢驗(yàn)檢測(cè)情況以及行政處罰情況。其
中， 對(duì)第一個(gè)一級(jí)指標(biāo)還作了細(xì)分， 分為個(gè)二級(jí)指標(biāo)、個(gè)三級(jí)指標(biāo)， 并對(duì)每一個(gè)三級(jí)指標(biāo)規(guī)
定了分值。比如，
“ 標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況” 屬于二級(jí)指標(biāo)， 在該二級(jí)指標(biāo)下面， 又分為個(gè)三級(jí)指標(biāo)， 即
企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案與收錄執(zhí)行最新標(biāo)準(zhǔn)， 并對(duì)這個(gè)三級(jí)指標(biāo)賦值， 分別是分和分， 即如果該企業(yè)
執(zhí)行了這個(gè)三級(jí)指標(biāo)， 可以獲得分。而上海市實(shí)施的食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全分類分級(jí)管理
制度， 建構(gòu)了個(gè)一級(jí)指標(biāo)、個(gè)二級(jí)指標(biāo)， 即現(xiàn)場(chǎng)審查項(xiàng)必備條件以及食品生產(chǎn)加工日
常監(jiān)管七大內(nèi)容。
顯然， 江蘇省和上海市的經(jīng)驗(yàn)， 特別是從行政管理精細(xì)化角度對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)做分解， 并對(duì)每一項(xiàng)
指標(biāo)賦值的做法有可取之處。然而， 從依法行政角度而言， 行政機(jī)關(guān)在建構(gòu)食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范
食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系時(shí)也需要依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定。由此， 依然需要從《食品安全法》以及
《食品安全法實(shí)施條例》所授予行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)杳的事項(xiàng)范圍出發(fā)， 來建構(gòu)企業(yè)防范食品安全
風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)。
根據(jù)《食品安全法》第條的規(guī)定， 國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)査的對(duì)象包括類： （ 生產(chǎn)
經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所； （ 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品；
（ 有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料； （ 不符合食
品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品， 違法使用的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品； （ 用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或
者被污染的工具、設(shè)備；
（ 違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的場(chǎng)所。其中， 由于（ 與（ 項(xiàng)屬
于對(duì)食品本身的調(diào)査， 而（ 、（ 、和（ 項(xiàng)則涉及對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的調(diào)查。由此
行政機(jī)關(guān)在建構(gòu)食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系時(shí)， 需要圍繞后項(xiàng)調(diào)查對(duì)象
展開。此外， 根據(jù)《食品安全法實(shí)施條例》第條和第條的規(guī)定， 行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)下列行為作
出行政處罰： 食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者存在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件發(fā)生變化， 但未依照該條例第條規(guī)定處理的
未依照該條例規(guī)定建立、執(zhí)行食品安全管理制度的； 未依照該條例規(guī)定制定、實(shí)施生產(chǎn)過程控制要
求， 或者食品生產(chǎn)過程中有不符合控制要求的情形未依照規(guī)定采取整改措施的； 未依照該條例規(guī)定
記錄食品生產(chǎn)過程的安全管理情況并保存相關(guān)記錄的。《食品安全法實(shí)施條例》的這些規(guī)定對(duì)于食
品生產(chǎn)加工企業(yè)有效防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義， 而根據(jù)我國(guó)行政法學(xué)界主流觀點(diǎn)， 行政機(jī)關(guān)
根據(jù)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局《關(guān)于使用企業(yè)食品生產(chǎn)許可證標(biāo)志有關(guān)事項(xiàng)的公告》（ 總局年第號(hào)公告） 的規(guī)
定， 企業(yè)食品生產(chǎn)許可證標(biāo)志以
“ 企業(yè)食品生產(chǎn)許可”
的拼音縮寫“
”
表示， 與原有的英文縮寫質(zhì)量安全）
表達(dá)的意思有所不同。載聞家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局網(wǎng)
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法學(xué)家丨年第期
實(shí)施行政調(diào)查是其作出行政處罰等行政決定的前提或基礎(chǔ)性手段。
⑩ 因而， 針對(duì)上述情況， 行政機(jī)
關(guān)有權(quán)實(shí)施調(diào)査。由此， 行政機(jī)關(guān)對(duì)食品牛產(chǎn)加工企業(yè)的調(diào)查事項(xiàng)范圍將擴(kuò)大， 諸如是否依法建立
食品安全管理制度， 是否依法制定、實(shí)施生產(chǎn)過程控制要求等。對(duì)這些調(diào)杳事項(xiàng)， 行政機(jī)關(guān)也有權(quán)
建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范能力指標(biāo)體系。
從依法行政角度而言， 行政機(jī)關(guān)不能無限制地針對(duì)食品生產(chǎn)加丁企業(yè)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)防范能力指標(biāo)，
而應(yīng)當(dāng)基于《食品安全法》為行政機(jī)關(guān)所設(shè)定的行政調(diào)査事項(xiàng)范圍來建構(gòu)。具體包括項(xiàng)一級(jí)指
標(biāo)： （ 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、（ 有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料、
（ 用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)
或者被污染的工具、設(shè)備、（ 違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的場(chǎng)所、
（ 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件、（ 建
立和執(zhí)行食品安全管理制度、（ 制定和實(shí)施生產(chǎn)過程控制要求、（ 對(duì)不符合控制要求的情形
的整改措施、
（ 記錄食品生產(chǎn)過程的安全管理情況并保存相關(guān)記錄。從行政管理精細(xì)化角度而
言， 當(dāng)然可以對(duì)這項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)作進(jìn)一步細(xì)化， 從而形成級(jí)甚至四級(jí)指標(biāo)。比如， 對(duì)于生產(chǎn)過程
控制情況， 可以細(xì)分為： 廠區(qū)內(nèi)環(huán)境清潔衛(wèi)生狀況自查記錄、生產(chǎn)加工場(chǎng)所清潔衛(wèi)生狀況自査記
錄、產(chǎn)品投料記錄、現(xiàn)場(chǎng)人員衛(wèi)生防護(hù)情況、生產(chǎn)人流與物流交叉污染情況等二級(jí)指標(biāo)。
如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法科學(xué)地對(duì)食品生產(chǎn)加工企業(yè)建構(gòu)了防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系，
那么對(duì)本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)的能力予以分級(jí)就是水到渠成的。從實(shí)踐來看，
一些省市根
據(jù)自己設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)方法， 有對(duì)食品生產(chǎn)加工企業(yè)分為三級(jí)的， 也有分為四級(jí)的。比如， 上海市質(zhì)量
監(jiān)督局規(guī)定， 如果對(duì)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)審查與日常監(jiān)管評(píng)價(jià)均為“
良好” 的， 則為級(jí)；
一個(gè)評(píng)為“
良好”
、
一個(gè)評(píng)為“
一般” 的， 則為級(jí)
； 均為“
一般”
的， 則為級(jí)
；
而日常監(jiān)管評(píng)
為“ 差”
的， 為級(jí)。而蘇州市質(zhì)量監(jiān)督局根據(jù)對(duì)食品生產(chǎn)加企業(yè)防范食品安全年風(fēng)險(xiǎn)能力的
評(píng)估將其分為、和個(gè)等級(jí)。
⑩ 然而， 從實(shí)際效果來看， 不同省市對(duì)企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力作出類
型不同的級(jí)別認(rèn)定， 可能誤導(dǎo)社會(huì)公眾。
從未來行政法科學(xué)發(fā)展而言， 有必要統(tǒng)一規(guī)定級(jí)別表述。在此， 依據(jù)前文所建構(gòu)的項(xiàng)一級(jí)指
標(biāo)， 對(duì)不同企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力予以分級(jí)。具體步驟是： 行政機(jī)關(guān)首先確定總分值， 比如，
分。然后， 對(duì)一級(jí)指標(biāo)以及相應(yīng)一級(jí)指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)， 予以賦值。對(duì)于賦值權(quán)重， 行政機(jī)關(guān)
需要根據(jù)該指標(biāo)在判斷該食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力中的作用來確定， 比如， 作為一級(jí)指標(biāo)的
制定和實(shí)施生產(chǎn)過程控制項(xiàng)下的兩個(gè)級(jí)指標(biāo)： 設(shè)備與設(shè)施運(yùn)行情況和生產(chǎn)加工過程關(guān)鍵控制點(diǎn)的
控制記錄， 就權(quán)重而言， 后者顯然高于前者； 最后， 通過檢査食品生產(chǎn)加企業(yè)是否達(dá)到符合規(guī)定
的指標(biāo)來計(jì)算出其總體得分。根據(jù)總體得分情況， 對(duì)企業(yè)予以分級(jí)。就對(duì)企業(yè)的分級(jí)等次而言， 應(yīng)
當(dāng)與風(fēng)險(xiǎn)食品的分級(jí)等次相一致， 即個(gè)級(jí)別：
一級(jí)、二級(jí)、〒級(jí)和四級(jí)。
三） 依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)分值， 確定調(diào)査等級(jí)
通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品以及食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力的分級(jí)， 就比較容易確定調(diào)喪等級(jí)。從行
參見應(yīng)松年、莊漢： 《行政調(diào)查的現(xiàn)狀與未來發(fā)展方向》， 《江蘇社會(huì)科學(xué)》年第期， 第貞； 乇麟： 《行政
調(diào)查中權(quán)力的可能邊界》， 《法律科學(xué)》年第期， 第貞； 莫于川： 《中國(guó)行政調(diào)杳制度的荇問題完善路向
《學(xué)習(xí)論壇》丨年第期， 第頁(yè)。
參見注。
⑩ 參見《蘇州市食品生產(chǎn)加企業(yè)分類分級(jí)監(jiān)管實(shí)施方案（ 試行） 》
， 載食品伙伴網(wǎng)
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論基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查
政調(diào)查科學(xué)化角度而言， 也可以用分值的方法來確定。假設(shè)風(fēng)險(xiǎn)食品的等級(jí)依次用數(shù)值、、
和表示， 并且這個(gè)數(shù)值為負(fù)數(shù)； 而食品生產(chǎn)企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力等級(jí)依次用數(shù)值、、
和表示， 并且這個(gè)數(shù)值為正數(shù)。從理論上而言， 共有種組合， 行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)本轄區(qū)食
品生產(chǎn)加工企業(yè)的實(shí)際情況確立屬于何種類型的組合， 從而計(jì)算出該類企業(yè)得分值， 根據(jù)分值， 由
行政機(jī)關(guān)確定行政調(diào)查等級(jí)。從實(shí)踐來看， 到底應(yīng)當(dāng)確立多少類型的調(diào)查等級(jí)， 各地也不一致。比
如， 江蘇省統(tǒng)一規(guī)定了個(gè)等級(jí)， 從髙到低（ 從重點(diǎn)監(jiān)管到一般監(jiān)管） 分別是： 紅色、橙色、黃
色、藍(lán)色和綠色； 而上海市統(tǒng)一規(guī)定了個(gè)等級(jí)， 從低到高分別是： 、、和。本文主張， 對(duì)
食品生產(chǎn)加工企業(yè)調(diào)查等級(jí)的確定應(yīng)該與風(fēng)險(xiǎn)食品和企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力的分級(jí)保持一致， 也就是分
為個(gè)等級(jí)， 從高到低（ 從重點(diǎn)調(diào)查到一般調(diào)查） 分別為： 紅色、橙色、黃色和藍(lán)色。對(duì)于不同調(diào)
查等級(jí)企業(yè)， 行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)當(dāng)?shù)厥称钒踩蝿?shì)， 確定每年、季度和月份的調(diào)查頻次。比如， 上
海市對(duì)級(jí)企業(yè)每年調(diào)查次數(shù)為次， 而對(duì)級(jí)企業(yè)每年調(diào)查次數(shù)為次。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是， 如果
一家食品企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)或加工兩種以上風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)食品， 則需要按照從嚴(yán)原則來確定調(diào)查等級(jí)， 比
如，
一個(gè)企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)較髙風(fēng)險(xiǎn)食品與一般風(fēng)險(xiǎn)食品， 行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)按照較髙風(fēng)險(xiǎn)食品的數(shù)值來
確定調(diào)查等級(jí)。此外， 調(diào)查等級(jí)在保持相對(duì)穩(wěn)定情況下， 也需要依據(jù)企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力的變化或某
類食品本身風(fēng)險(xiǎn)的變化作相應(yīng)調(diào)整。
二、基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查的合理性基礎(chǔ)
以上從三個(gè)方面論述了基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查的主要內(nèi)容， 那么， 為何要將風(fēng)
險(xiǎn)評(píng)估原理引人到食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查中來， 并要求行政機(jī)關(guān)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)食品類型以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者
監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)食品的能力級(jí)別來確定調(diào)查等級(jí)呢？ 對(duì)其具體理?yè)?jù)分述如下：
能夠確保行政機(jī)關(guān)行使裁量性的調(diào)査權(quán)力符合理性
雖然《食品安全法》第條、《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（ 以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量
安全法》） 第條等賦予了國(guó)家行政機(jī)關(guān)以抽樣檢驗(yàn)、抽查、現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式來調(diào)查食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)
者生產(chǎn)和銷售的食品的權(quán)力， 但它們并沒有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在何時(shí)應(yīng)當(dāng)實(shí)施何種頻次的調(diào)查， 而
是將此類判斷交給了行政機(jī)關(guān)， 由其根據(jù)自身行政執(zhí)法能力和經(jīng)驗(yàn)來加以確定。可見， 在很大程度
上， 行政機(jī)關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的調(diào)查權(quán)力屬于一種裁量性權(quán)力。然而， 經(jīng)驗(yàn)反復(fù)表明， 風(fēng)險(xiǎn)食品
的調(diào)查機(jī)關(guān)在“ 根據(jù)寬泛的制定法指令行使自由裁量權(quán)以平等地、有效地履行其職責(zé)方面已經(jīng)歸于
失敗”
。在年上海“
染色饅頭
”
事件中， 行政機(jī)關(guān)工作人員坐在該“
染色饅頭
” 生產(chǎn)企業(yè)的
辦公室內(nèi)檢查由該企業(yè)員工送來的
“
饅頭
”
的執(zhí)法情景， 就是佐證。通過人民法院的司法審查也
無法解決此類問題。因?yàn)槿嗣穹ㄔ旱乃痉▽彶閮H僅是制約行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)力的消極機(jī)制， 等到行政
相對(duì)人來啟動(dòng)司法審査程序時(shí)， 風(fēng)險(xiǎn)食品可能早已為消費(fèi)者所食用了。由此， 如何確保行政機(jī)關(guān)對(duì)
同注⑤ ， 第貞。
參見王學(xué)進(jìn)： （
“
染色
” 餿頭到底該由誰(shuí)來査載（ 中國(guó)年報(bào)》， 年丨月日。
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法學(xué)家年第期
風(fēng)險(xiǎn)食品實(shí)施的裁量性調(diào)查權(quán)力符合理性， 體現(xiàn)公平、公正的價(jià)值， 對(duì)被調(diào)査的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者一
視同仁， 對(duì)同種情況同樣對(duì)待， 對(duì)不同情況不同對(duì)待， 從而有效實(shí)現(xiàn)食品安全法律規(guī)范的目標(biāo)， 的
確是困擾立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的難題。對(duì)此， 有學(xué)者建議運(yùn)用行政法基本原則， 比如， 法律保留、
程序公正和比例原則等， 來制約行政調(diào)査權(quán)力。然而， 如果沒有可操作的技術(shù)方案來將這些原則
具體化， 依然會(huì)留給實(shí)施行政調(diào)查的行政機(jī)關(guān)寬泛的自由裁量權(quán)。
而基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查， 實(shí)質(zhì)就是要將行政機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循
的比例原則、適度原則和必要性原則予以具體化， 形成切實(shí)可行的操作方案。至于在食品安全風(fēng)險(xiǎn)
行政調(diào)査中引人風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原理為何具有這樣一種功效， 則是由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的性質(zhì)所決定的。對(duì)此， 聯(lián)
合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合專家咨詢委員會(huì)認(rèn)為， 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以科學(xué)研究為基礎(chǔ)， 系統(tǒng)地、有
目的地對(duì)食源性危害（ 化學(xué)的、生物的、物理的） 對(duì)人體產(chǎn)生的巳知或潛在的健康不良作用的可能
性作科學(xué)評(píng)估。我國(guó)科學(xué)家指出：
“ 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是獨(dú)立評(píng)估， 專家在工作中不受任何政治、經(jīng)濟(jì)、文
化和飲食習(xí)慣的影響。
”
有法學(xué)家也認(rèn)為：
“ 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通常被認(rèn)為是科學(xué)事業(yè)， 與傾向于價(jià)值權(quán)衡
的風(fēng)險(xiǎn)管理有所不同。面對(duì)科學(xué)事業(yè)， 專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的科學(xué)家顯然比作為通才的法官擁有更大的話語(yǔ)
權(quán)”
。
這些論述表明， 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的性質(zhì)屬于一項(xiàng)科學(xué)事業(yè)， 而科學(xué)是描述客觀世界的， 不是規(guī)范的，
就
“ 是什么” 提供可驗(yàn)證的描述以及相關(guān)解釋和推論， 而不強(qiáng)加“ 應(yīng)該是什么” 的判斷。這就決
定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有為行政機(jī)關(guān)實(shí)施包括行政調(diào)查在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理提供依據(jù)的能力。對(duì)此， 國(guó)外學(xué)者
早已指出， 風(fēng)險(xiǎn)分析體系包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流和風(fēng)險(xiǎn)管理， 而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)。
如果將這種略帶管理學(xué)意味的描述轉(zhuǎn)化為行政法上的話語(yǔ)， 那就是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是借助于科學(xué)知識(shí)來將
行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)査的過程合法化， 本質(zhì)上是一種“ 理性的合法化” 模式， 即通過設(shè)計(jì)科學(xué)的
食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系， 合理地為食品生產(chǎn)企業(yè)所生產(chǎn)和加的食品的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)
；
通過建構(gòu)科學(xué)的
用以判斷食品生產(chǎn)企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系， 給它們防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)的能力分級(jí)
依據(jù)這兩個(gè)變量， 確定對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的行政調(diào)査等級(jí)以及調(diào)查頻次， 并適時(shí)地作動(dòng)態(tài)調(diào)整， 從而
最大限度地排除或限制行政機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)力時(shí)可能出現(xiàn)的恣意、任性或反覆無常。由此可見，
基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查能夠較好地確保行政機(jī)關(guān)理性地行使裁量性調(diào)査權(quán)力。
二
） 能夠緩解行政調(diào)查執(zhí)法成本過高與執(zhí)法人力、物力短缺之間的矛盾
當(dāng)食品安全法的制定者賦予行政機(jī)關(guān)調(diào)查食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)力以便為其后續(xù)其他行政決定提
供信息、證據(jù)時(shí)， 就已意識(shí)到， 面對(duì)千萬(wàn)個(gè)處于分散狀態(tài)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者時(shí)， 行使調(diào)查權(quán)力的行
參金寧： 《論行政調(diào)查的法律控制》，
《行政法學(xué)研究》年第期， 第貞，
，
陳君石： 《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在食品安全監(jiān)管中的作用》， 《農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》， 年第期， 第貞，
沈巋： 《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政法治問題—以食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔罚?《浙江學(xué)刊》丨年第期， 第貞
“
， ，
：
，
，
參見楊建順： 《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》， 《法學(xué)研究》年第期， 第
— —
論基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查
政機(jī)關(guān)自身也面臨系統(tǒng)的信息赤字或信息不對(duì)稱問題。這是因?yàn)椋?食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是風(fēng)險(xiǎn)食品的具
體制造者， 是食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的直接擁有者。他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品的生產(chǎn)和加工過程、原料來源和組
成、對(duì)人體的可能不良反應(yīng)等信息都能夠攀握。然而， 作為市場(chǎng)中的逐利者和競(jìng)爭(zhēng)者， 他們不會(huì)自
愿向食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查機(jī)關(guān)提供這些信息， 相反還會(huì)采取一種集體沉默策略， 以便為自身帶來最大
化的經(jīng)濟(jì)利益。而依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理， 制度的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)是由無數(shù)次交易構(gòu)成的， 而信息
不對(duì)稱或赤字是產(chǎn)生交易費(fèi)用的根源， 交易費(fèi)用過高會(huì)使交易無從發(fā)生。行政機(jī)關(guān)在對(duì)食品生
產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施行政調(diào)査時(shí)， 也面臨著交易費(fèi)用難題。
另一方面， 從我國(guó)當(dāng)前食品安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域行政調(diào)查的情況來看， 行政機(jī)關(guān)面臨的人力和物力的
“ 赤字”
， 正如其面臨的“ 信息赤字”
一樣嚴(yán)峻。以江蘇省為例， 根據(jù)該省質(zhì)檢局年提供的一
項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， 該省有食品、食品添加劑及食品相關(guān)企業(yè)多家， 質(zhì)檢機(jī)關(guān)直接監(jiān)管的食品小作
坊多家， 而該省質(zhì)檢系統(tǒng)共有食品監(jiān)管人員人， 監(jiān)管人員與監(jiān)管對(duì)象數(shù)量比大約為
特別是基層質(zhì)檢機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)處于長(zhǎng)期短缺狀態(tài)。江蘇省質(zhì)檢系統(tǒng)面臨的行政調(diào)查人力和物力短
缺問題， 正是全國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的行政調(diào)查機(jī)關(guān)所面臨問題的一個(gè)縮影。
那么如何緩解行政調(diào)查執(zhí)法成本過高與執(zhí)法人力、物力短缺之間的矛盾？ 在政府財(cái)政預(yù)算約束
條件下， 試圖通過大規(guī)模地增加人員編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算來解決該矛盾是不現(xiàn)實(shí)的。同樣， 試圖通過要
求行政調(diào)查執(zhí)法人員無私奉獻(xiàn)、克勤克儉來化解該矛盾也不太可能成功。這是因?yàn)椤?
一個(gè)人， 無論
他是一個(gè)政府官員還是一個(gè)企業(yè)主， 都被認(rèn)為在他所依存的體制所允許的界限內(nèi)進(jìn)行自己的選擇、
追求自己的目標(biāo)”
。作為一個(gè)理性的決策者和執(zhí)法者， 食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查機(jī)關(guān)必然會(huì)在搜索和甄別
某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息所需成本及該信息所能產(chǎn)生收益之間進(jìn)行調(diào)適。他們不會(huì)無限制地展開食品
安全風(fēng)險(xiǎn)信息搜尋， 而是在對(duì)信息投資的預(yù)期邊際收益等于預(yù)期邊際成本這一點(diǎn)停下來。由此可
見， 需要探索新的途徑來化解該矛盾。而本文所提出的、并且已經(jīng)在一些地方開始實(shí)踐的基于風(fēng)險(xiǎn)
評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查制度不失為一種可行的選擇。這是因?yàn)椋?通過該制度， 行政機(jī)關(guān)無
需開展頻繁的執(zhí)法檢查， 對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)低的企業(yè)， 甚至可以大大減少檢查次數(shù)。行政調(diào)查次數(shù)的
減少， 自然可以節(jié)約執(zhí)法成本， 降低人力和物力支出， 從而有效緩解上述矛盾。
三） 能夠較好平衡食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的利益
， 維持社會(huì)福利最大化
從食品安全法建立行政調(diào)查制度的宗旨中不難發(fā)現(xiàn)， 行政機(jī)關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施調(diào)查的最
參見戚建剛： 《向權(quán)力說真相： 食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的信息工具之運(yùn)用》， 《江淮論壇》年第期， 第頁(yè)。
近代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家康芒斯認(rèn)為， 交易活動(dòng)是人與人之間的活動(dòng)， 可以分為三種基本類型： 買賣的交易， 即平等人之間的交
易； 管理的交易， 即上下級(jí)之間的交換關(guān)系； 限額的交易， 主要是政府與個(gè)人之間的關(guān)系。這三種交易類型覆蓋了所有人與人之間
的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（ 參見鄒薇： 《康芒斯制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重新研究》， 《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》年第期， 第頁(yè)）
。依據(jù)康芒斯的觀點(diǎn)， 行政
機(jī)關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行政調(diào)査也是一種“
交易、
參見瑞埃璀克菲呂溥頓、魯?shù)婪蛄刑鼐帲?《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》， 孫經(jīng)緯譯， 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社年版，
第貞。
參見中國(guó)法學(xué)會(huì)編： 《年首屆中國(guó)食品安全法治髙峰論壇暨首屆全國(guó)食品安全制度創(chuàng)新優(yōu)秀亊例頒獎(jiǎng)優(yōu)秀事例集》，
丨年月日全國(guó)政協(xié)禮堂， 第頁(yè)。
盧現(xiàn)祥主編： （ 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)武漢大學(xué)出版社年版， 第頁(yè)。
盡管這些地方實(shí)施的制度可能比較粗糖， 且有違反上位法的嫌疑。
— —
法舉家年第期
終目的是確保企業(yè)生產(chǎn)和銷售安全的食品， 從而保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。可是， 行政調(diào)查需要支
付執(zhí)法成本， 食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為配合行政機(jī)關(guān)的調(diào)查， 也需要支出相應(yīng)的成本。這些成本雖然先由
食品安全風(fēng)險(xiǎn)制造者和國(guó)家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)， 但最終都由社會(huì)公眾來承擔(dān)。有時(shí)行政機(jī)關(guān)調(diào)查（ 食品
生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者配合調(diào)査）
一定程度的食品安全風(fēng)險(xiǎn)所需花費(fèi)的成本， 會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過因這一定程度的食品
安全風(fēng)險(xiǎn)信息的獲得而帶來的收益， 因此， 并不是將食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查得越徹底越好。同樣， 如果
行政機(jī)關(guān)放棄對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查， 那么也需要付出高昂的成本— 由廣大食品安全風(fēng)險(xiǎn)承受者
先直接承擔(dān)， 最終也要由社會(huì)來承擔(dān)。因此， 放任食品安全風(fēng)險(xiǎn)， 任其自由泛濫， 也是沒有效率的
行為。關(guān)鍵是在調(diào)查食品安全風(fēng)險(xiǎn)與調(diào)查食品安全風(fēng)險(xiǎn)之間找到有效率的風(fēng)險(xiǎn)減少之點(diǎn)。
那么這一有效率的點(diǎn)在何處？ 經(jīng)濟(jì)學(xué)為此提供了答案。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理表明， 特定主體調(diào)查食品安
全風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)通常呈現(xiàn)邊際收益遞減而邊際成本遞增的趨勢(shì)， 即當(dāng)越來越多的食品安全風(fēng)險(xiǎn)被調(diào)査
時(shí)， 調(diào)查每一項(xiàng)額外的食品安全風(fēng)險(xiǎn)所需要的成本就增加， 而所獲得的收益則減少。當(dāng)調(diào)査一項(xiàng)風(fēng)
險(xiǎn)的邊際成本等于調(diào)查一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的邊際收益時(shí)， 風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的有效率的點(diǎn)就產(chǎn)生社會(huì)福利最大
化的風(fēng)險(xiǎn)減少（ 假設(shè)用表示） 。如果所調(diào)查的風(fēng)險(xiǎn)越過這一點(diǎn)那么就是無效率的。此時(shí)每一
額外單位的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查成本將超過它所能帶來的收益。相反， 如果沒有將風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查到點(diǎn)， 也是無效
率的。因?yàn)榇藭r(shí)繼續(xù)調(diào)査風(fēng)險(xiǎn)的成本將小于它所產(chǎn)生的收益。因而， 科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查活動(dòng)
應(yīng)當(dāng)在邊際收益等于邊際成本之處停下來， 這是食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查量的最優(yōu)解， 即社會(huì)最優(yōu)程度。
那么如何通過制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)這種社會(huì)最優(yōu)程度， 從而達(dá)到社會(huì)福利最大化？ 顯然，
“ 食品質(zhì)
量免檢制度” 無法實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)， 因?yàn)檫@是放任食品安全風(fēng)險(xiǎn)， 任其自由泛濫的沒有效率的行為， 而
小時(shí)的“ 駐廠監(jiān)督制度” 則走向另一個(gè)極端。相反， 基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)査制
度最有可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最優(yōu)程度。這是因?yàn)椋?
一方面， 通過設(shè)計(jì)科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系以
及企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系， 行政機(jī)關(guān)可以最大可能地獲知被調(diào)杳的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)
和銷售風(fēng)險(xiǎn)食品的可能性及嚴(yán)重程度， 以便科學(xué)地確定行政調(diào)查頻次， 盡可能接近避免在
“
駐廠監(jiān)督制度
”
中那樣采取小時(shí)嚴(yán)防盯守而帶來的無謂浪費(fèi)執(zhí)法成本、過度增加企業(yè)配合調(diào)喪
成本的消極后果； 另一方面， 在確定了對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的調(diào)查等級(jí)之后， 行政機(jī)關(guān)將合理分配
調(diào)查頻次， 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)髙的企業(yè)增加檢查頻次， 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)低的企業(yè)減少檢查頻次， 從而避免“ 食
品質(zhì)量免檢制度” 下放任檢查、無視社會(huì)公眾健康權(quán)益的弊端。基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政
調(diào)查既能理性地減少檢查頻率， 節(jié)約執(zhí)法成本， 避免干擾企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)， 也能有效配置執(zhí)法資源
保護(hù)公眾身體健康， 從而使社會(huì)福利最大化。
四） 在執(zhí)法資源既定的條件下， 有助于行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)最佳威懾效果
最佳威懾一直是行政執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)所關(guān)注的基本問題。它是指， 在行政執(zhí)法資源既定的條件下
行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法的強(qiáng)度和概率應(yīng)當(dāng)與行為者違法行為的危害性相匹配， 既不威懾過度， 也不
參見信春鷹主編： 《中華人民共和國(guó)食品安全法解讀》， 中國(guó)法制出版社年版第貞。
需要特別指出的是， 從實(shí)踐來看， 我國(guó)行政機(jī)關(guān)先后實(shí)施的
“
食品質(zhì)量免檢制度和“ 駐廠監(jiān)督制度
”
都不是對(duì)相關(guān)食
品生產(chǎn)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)作科學(xué)地評(píng)估之后實(shí)施的措施。
—
—
論基下風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查
威懾不足， 從而實(shí)現(xiàn)最優(yōu)執(zhí)法。由于從性質(zhì)來看， 食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查屬于行政執(zhí)法， 并且，
從功能考察， 行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)查的目的主要是為后續(xù)其他行政決定提供證據(jù)和信息， 由此， 對(duì)
被調(diào)查的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者而言， 行政調(diào)查具有相應(yīng)的威懾作用。那么如何實(shí)現(xiàn)最佳威懾？ 這需要通
過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。威懾過度和威懾不足， 揭示的是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)查的低效率和不穩(wěn)
定狀態(tài)。而基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查為實(shí)現(xiàn)最佳威懾提供了可行的制度選擇。這是因
為， 在該項(xiàng)制度中， 行政機(jī)關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的調(diào)查頻次（ 也就是威懾強(qiáng)度） 是依據(jù)它們所生產(chǎn)
或加工的食品的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及其防范該類食品風(fēng)險(xiǎn)的能力等次來確定的。換言之， 某一食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)
企業(yè)所生產(chǎn)的食品的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)越髙， 并且其防范該類食品風(fēng)險(xiǎn)的能力越低， 意味著它們實(shí)施違法行
為的危害性就越嚴(yán)重， 于是， 行政機(jī)關(guān)的調(diào)查頻次就應(yīng)當(dāng)提高， 威懾強(qiáng)度也相應(yīng)增大， 以便產(chǎn)生與
違法行為的危害性相匹配的威懾力， 這樣就可以實(shí)現(xiàn)最佳的威懾效果。
三、基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查之行政法建構(gòu)
以上分析表明， 面對(duì)當(dāng)前我國(guó)種類繁多、數(shù)量巨大的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以及形形色色的風(fēng)險(xiǎn)食
品， 面對(duì)社會(huì)公眾日益增強(qiáng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)， 以及行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)查資源極其有限等多重困
境， 基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)杳不失為有效化解諸多難題的科學(xué)方法。可是， 如果要將
這樣一項(xiàng)制度在全國(guó)范圍內(nèi)推廣， 成為行政機(jī)關(guān)和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為規(guī)范， 并讓社會(huì)公眾知
曉， 從而能參與監(jiān)督， 則需要通過行政法來規(guī)范化。換言之， 行政法需要為該項(xiàng)制度中的各方主體
配置相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)或者職權(quán)與職責(zé)。對(duì)此， 既需要與現(xiàn)行食品安全法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定保持一
致， 又需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一些新規(guī)范。
國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé)配置
科學(xué)地配置國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)， 是該項(xiàng)制度得以有效運(yùn)行的關(guān)鍵。根據(jù)年月
日十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》， 國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的
職責(zé)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國(guó)家工商行政管理總局的流通
環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)都整合到新組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。這意味著， 在我國(guó)， 對(duì)
食品安全風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查， 由原先的分環(huán)節(jié)、分部門調(diào)查體制（ 衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商
行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門等國(guó)家行政機(jī)關(guān)分別對(duì)生產(chǎn)、加工、流通、銷售、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的
食品安全風(fēng)險(xiǎn)加以調(diào)查） ， 轉(zhuǎn)變?yōu)榧姓{(diào)査體制， 即由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局對(duì)除農(nóng)產(chǎn)品以外
的食品安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施集中式調(diào)查。立法者在設(shè)計(jì)基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查時(shí)需要以該
方案的現(xiàn)行規(guī)定為基礎(chǔ)。換言之， 國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局和農(nóng)業(yè)部都負(fù)有在各自的行政調(diào)查職責(zé)
參見朱書緣、趙品： 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案獲全國(guó)人大批準(zhǔn)載人民網(wǎng)
】年月日訪問
根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的規(guī)定， 農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)： 安全監(jiān)督管理。
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法舉家年第期
范圍內(nèi)建立該項(xiàng)制度的義務(wù)。卜
‘
面， 以對(duì)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品的生產(chǎn)加工企業(yè)實(shí)
施行政調(diào)查時(shí)的主要職權(quán)和職責(zé)的配置為例， 分別闡述：
建立風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加企業(yè)信息庫(kù)以及風(fēng)險(xiǎn)食品信息數(shù)據(jù)庫(kù)的職能。正如美國(guó)行政法學(xué)者斯
蒂芬布雷耶所指出的， 信息是行政機(jī)關(guān)制定規(guī)制政策的命脈或血液。立法者要求食品藥品監(jiān)督
管理機(jī)關(guān)履行對(duì)其管轄范內(nèi)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)以及風(fēng)險(xiǎn)食品建立信息數(shù)據(jù)庫(kù)的職能， 相關(guān)信息
基礎(chǔ)性工作。食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法調(diào)査清楚本轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的數(shù)量、規(guī)模、
生產(chǎn)或加工食品的品種、生產(chǎn)與加工條件、食品質(zhì)量安全狀況等基本情況， 同時(shí)適時(shí)更新這兩個(gè)信
息數(shù)據(jù)庫(kù)。需要強(qiáng)調(diào)的是， 立法者在要求食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)建立這兩個(gè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)的過程中，
要確保其能及時(shí)獲得真實(shí)、可靠和充分的信息。這就需要賦予其相應(yīng)職權(quán)并科以一定責(zé)任， 比如，
對(duì)提供虛假信息的企業(yè)， 它有權(quán)對(duì)其施加聲譽(yù)或財(cái)產(chǎn)方面的處罰； 又如， 行政機(jī)關(guān)沒有在法定期限
內(nèi)建立或更新數(shù)據(jù)庫(kù)的， 則要承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。
建構(gòu)科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)衡量指標(biāo)體系， 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品予以分級(jí)的職能。立法者應(yīng)當(dāng)規(guī)定， 食
品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)須充分利用風(fēng)險(xiǎn)食品信息數(shù)據(jù)庫(kù)， 依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《食品安全法》
等法律的規(guī)定， 以食品安全風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)危害程度以及涉及范圍這三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)為一級(jí)指
標(biāo)， 對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)科學(xué)的衡量指標(biāo)體系。在履行此項(xiàng)職能過程中， 食品藥品監(jiān)督
管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取其轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)加企業(yè)的意見， 征求食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理方面的專家和學(xué)
者的建議， 同時(shí)， 需要通過官方網(wǎng)站、新聞媒體等手段， 向社會(huì)公告， 聽取公眾的意見和建議， 對(duì)
重要的異議， 還需要履行解釋、說明和反饋的職責(zé)。以此為基礎(chǔ)， 它應(yīng)當(dāng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)食品劃分等
級(jí)， 在劃分等級(jí)過程之中， 同樣應(yīng)履行公告、征求意見、解釋、說理和反饋等程序性義務(wù)， 從而在
社會(huì)公眾、食品生產(chǎn)加企業(yè)以及專家之間達(dá)成共識(shí)。
建立食品生產(chǎn)加企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系， 并對(duì)其予以分級(jí)的職能。立法者
需要規(guī)定， 食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加工企業(yè)信息庫(kù)， 依據(jù)《食品安全
法》及其實(shí)施條例所規(guī)定的行政調(diào)查對(duì)象， 從九方面建構(gòu)企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系。
由于這九方面僅僅是一級(jí)指標(biāo)體系， 為了更為精細(xì)和科學(xué)地劃分企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的等
級(jí)， 食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽取企業(yè)意見， 征求專家學(xué)者和其他行政機(jī)關(guān)意見的基礎(chǔ)上， 細(xì)
化一級(jí)指標(biāo)體系。對(duì)于完整的指標(biāo)體系， 它同樣需要遵循公開原則， 屜行正當(dāng)程序的基本要求。以
此為基礎(chǔ)， 它對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)分級(jí)。由于對(duì)企業(yè)的分級(jí)直接涉及到后續(xù)的調(diào)查頻
次， 因而立法者需要特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)管相關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則， 對(duì)于持不同意見的企
業(yè)， 需要其履行說明理由的義務(wù)。
確立行政調(diào)查等級(jí)， 規(guī)定調(diào)查頻次， 并作動(dòng)態(tài)調(diào)整之職能。立法者需要規(guī)定， 食品藥品監(jiān)督
管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品以及企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力的分級(jí)， 對(duì)本轄內(nèi)的食品生產(chǎn)加企業(yè)確立
行政調(diào)杳等級(jí)， 規(guī)定相應(yīng)的調(diào)查頻次以及作動(dòng)態(tài)調(diào)整之職能。需要指出的是， 對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)食品的分級(jí)
類型、食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力的分級(jí)類型以及行政調(diào)査等級(jí)類型， 食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)
當(dāng)然， 所設(shè)計(jì)的基本職權(quán)和職責(zé)也適用于農(nóng)業(yè)部。
⑩ ， ：
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論基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)査
應(yīng)予統(tǒng)一致， 即四級(jí)。該項(xiàng)職能其實(shí)包括三個(gè)層次： 對(duì)企業(yè)的行政調(diào)查等級(jí)， 立法者依然需要規(guī)定
食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行信息公開、征求意見、公告、說明理由、反饋意見等程序性義務(wù)；
對(duì)于調(diào)查頻次， 立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)賦予其較大的裁量權(quán)， 確保執(zhí)法成本、企業(yè)成本、公眾健康權(quán)益之間
的有機(jī)平衡； 對(duì)于動(dòng)態(tài)調(diào)整， 立法者應(yīng)當(dāng)規(guī)定， 如果該類食品生產(chǎn)過程中出現(xiàn)新的情況和問題， 引
發(fā)風(fēng)險(xiǎn)程度發(fā)生明顯變化， 食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其作調(diào)整， 相應(yīng)地， 對(duì)企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)的能
力以及行政調(diào)查等級(jí)， 它也有權(quán)調(diào)整， 但需要履行相應(yīng)的程序性義務(wù)。
二
） 食品生產(chǎn)加工企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)配置
從本質(zhì)而言， 基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政調(diào)查是行政權(quán)力的行使過程， 如果通過行政法來規(guī)范和調(diào)
整， 則會(huì)形成多重行政法律關(guān)系。其中一重法律關(guān)系的主體是食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)與食品生產(chǎn)加
工企業(yè)。由于在行政法律關(guān)系中， 主體雙方之間的權(quán)利義務(wù)處于對(duì)等地位， 由此， 與作為行政主體
的食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的職能（ 職權(quán)與職責(zé)） 相對(duì)應(yīng)， 作為行政相對(duì)人的食品生產(chǎn)加工企業(yè)也享
有相應(yīng)權(quán)利， 并承擔(dān)一定義務(wù)。在行政法上， 它們的權(quán)利和義務(wù)主要包括如下內(nèi)容：
服從、配合以及如實(shí)提供相應(yīng)信息的義務(wù)。由于食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)履行建立風(fēng)險(xiǎn)食品生
產(chǎn)加工企業(yè)信息庫(kù)以及風(fēng)險(xiǎn)食品信息數(shù)據(jù)庫(kù)的職能時(shí)， 需要調(diào)查清楚轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的相
關(guān)情況， 由此， 立法者需要規(guī)定作為行政相對(duì)人的食品生產(chǎn)加工企業(yè)履行相應(yīng)的服從、配合義務(wù)，
并負(fù)有向食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)如實(shí)提供相關(guān)的數(shù)據(jù)、材料和信息的義務(wù)。當(dāng)然， 如果需要提供的
信息依法涉及到該企業(yè)的商業(yè)秘密， 則應(yīng)受到法律保護(hù)。
知情權(quán)、評(píng)判權(quán)以及要求行政機(jī)關(guān)說明理由等權(quán)利。在該制度建設(shè)過程中， 相對(duì)于食品生產(chǎn)
加工企業(yè)所需要屜行的三項(xiàng)主要義務(wù)， 也有三種主要權(quán)利。
一是知情權(quán)或了解權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利將貫徹于該項(xiàng)制度建設(shè)和運(yùn)行的全過程。食品生產(chǎn)加工企業(yè)有
權(quán)知悉和獲取食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)所建立旳兩個(gè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)中的資料， 有權(quán)知道食品藥品監(jiān)督管
理機(jī)關(guān)所建構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)食品指標(biāo)體系以及企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系的依據(jù)、理由， 有權(quán)了解食品
藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)所確立的行政調(diào)查等級(jí)的依據(jù)， 等等。
二是評(píng)判食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的權(quán)利。這是指食品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)運(yùn)用行
政權(quán)力的過程提出意見和評(píng)價(jià)的權(quán)利。食品生產(chǎn)加工企業(yè)的意見和評(píng)價(jià)作為食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)
設(shè)計(jì)科學(xué)的基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政調(diào)查制度的參照系， 具有衡量和比較單方?jīng)Q定是否正確、科學(xué)、合
法的作用。食品生產(chǎn)加工企業(yè)行使的這項(xiàng)評(píng)判權(quán)利不同于司法審査等由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在事后作出的
審查， 因?yàn)檫@種意見、評(píng)價(jià)是在行政決定作出過程中行使的， 屬于一種事前或事中的權(quán)利。行政法
應(yīng)當(dāng)規(guī)定未經(jīng)食品生產(chǎn)加工企業(yè)參與評(píng)判， 則該項(xiàng)制度不能完成運(yùn)行， 也不能發(fā)生法律效力。對(duì)
此， 日本行政法學(xué)者曾指出， 私人根據(jù)其所處的法律地位， 有權(quán)站在國(guó)民或居民這種主權(quán)者的立場(chǎng)
上， 使自己的意見反映到行政體的決策中去。
三是要求食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)說明理由的權(quán)利。由于該項(xiàng)制度會(huì)影響到食品生產(chǎn)加工企業(yè)的
權(quán)利和義務(wù)， 因而在行政法上， 應(yīng)當(dāng)賦予其要求食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)說明理由的權(quán)利， 即它們有
參見日室井力： 《日本現(xiàn)代行政法吳微譯， 中國(guó)政法大學(xué)出版社年版， 第頁(yè)。
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法學(xué)家年第期
權(quán)要求食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)說明建立基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政調(diào)查制度中所涉及的合法性與正當(dāng)性理
由。前者如建立該項(xiàng)制度的法律依據(jù)、事實(shí)材料、科學(xué)證據(jù)； 后者如篩選事實(shí)的依據(jù)、所考慮的
政策與形勢(shì)等。同樣需要指出的， 食品生產(chǎn)加工企業(yè)的這項(xiàng)權(quán)利應(yīng)當(dāng)貫徹于該項(xiàng)制度建設(shè)的全過
程。可以這樣認(rèn)為， 食品生產(chǎn)加企業(yè)享有的這三項(xiàng)主要權(quán)利對(duì)于制約食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的裁
量性權(quán)力， 防止其專橫， 從而確保基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政調(diào)査制度的科學(xué)性具有重要作用。
獲得救濟(jì)的權(quán)利。如果沒有相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利加以保障， 法律賦予行政相對(duì)人再多的權(quán)利也只
是畫餅充饑。這一道理同樣適用于基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政調(diào)查制度。由此， 立法者至少應(yīng)當(dāng)賦予食品
生產(chǎn)加工企業(yè)對(duì)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)對(duì)其作出的防范風(fēng)險(xiǎn)能力等級(jí)的決定以及確立行政調(diào)杳等級(jí)
決定， 向特定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟的權(quán)利。
三） 社會(huì)公眾的權(quán)利與義務(wù)配置
社會(huì)公眾主要包括消費(fèi)者以及對(duì)該項(xiàng)制度感興趣的人士等。由于社會(huì)公眾是風(fēng)險(xiǎn)食品的直接消
費(fèi)者， 同時(shí)， 《食品安全法》規(guī)定， 保障社會(huì)公眾的身體健康和生命安全是食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)
的法定義務(wù)。閌此， 在基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政調(diào)查制度設(shè)計(jì)中， 應(yīng)該意識(shí)到， 與行政許可、行政強(qiáng)制
等行政制度相比， 社會(huì)公眾在其中應(yīng)該具有更為重要的法律地位， 享有更高程度的法律權(quán)利， 并承
擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。這些權(quán)利和義務(wù)， 也需要行政法加以規(guī)范。擇其重要類型， 分述如下。
知情權(quán)。與食品生產(chǎn)加丁企業(yè)的知情權(quán)相類似， 在該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)過程中， 社會(huì)公眾也享有知
情權(quán)。它們冇權(quán)通過互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體等途徑， 了解或知悉食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)所建立的信息數(shù)
據(jù)庫(kù)、建構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)食品指標(biāo)體系和企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力指標(biāo)體系的依據(jù)、理由， 以及所確立的行政調(diào)
喪等級(jí)依據(jù)等等。社會(huì)公眾的知情權(quán)是其享有其他權(quán)利， 比如參與權(quán)、評(píng)議權(quán)的基礎(chǔ)。立法者應(yīng)當(dāng)
充分保障社會(huì)公眾的此項(xiàng)權(quán)利。
評(píng)議權(quán)。在該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中， 社會(huì)公眾的評(píng)議權(quán)是指， 他們既有權(quán)對(duì)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)
建構(gòu)的衡量風(fēng)險(xiǎn)食品的指標(biāo)體系以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品的分級(jí)提出建議， 也有權(quán)對(duì)其建構(gòu)的食品生產(chǎn)加
企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系以及對(duì)其的分級(jí)提出建議， 還有權(quán)對(duì)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)
確立行政調(diào)查等級(jí)、規(guī)定調(diào)查頻次等提出建議。對(duì)于評(píng)議途徑， 社會(huì)公眾既可以行組織評(píng)議， 也
可以接受行政機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)參與評(píng)議。立法者賦予社會(huì)公眾評(píng)議權(quán)， 對(duì)于防止行政機(jī)關(guān)與食品生產(chǎn)企
業(yè)合謀， 或者行政機(jī)關(guān)被食品生產(chǎn)企業(yè)收買， 具有重要作用。
要求食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)說明理由的權(quán)利。立法者賦了食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)制度的
權(quán)力時(shí)， 也應(yīng)當(dāng)賦予社會(huì)公眾要求食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)說明理由的權(quán)利。需要指出的是， 社會(huì)公
眾要求食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)說明理由的事項(xiàng)范圍， 應(yīng)當(dāng)與其對(duì)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的評(píng)議事項(xiàng)
范圍保持一致。也就是說， 社會(huì)公眾在對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行評(píng)議的過程中， 如果有疑問或異議， 食品藥
品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)說明理由。同樣， 該項(xiàng)權(quán)利具有與評(píng)議權(quán)類似的功能。社會(huì)公眾行使該項(xiàng)權(quán)
利可以通過多種途徑， 比如， 食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)定期召開新聞發(fā)布會(huì)， 社會(huì)公眾代表和新聞媒
體記者可以直接與其對(duì)話； 通過互聯(lián)網(wǎng)與社會(huì)公眾溝通， 比如在線答疑等。
參見章劍生： 《論行政行為說明理由》， 《法學(xué)研究》年第期， 第貝
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論基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)査
獲得救濟(jì)的權(quán)利。在獲得救濟(jì)環(huán)節(jié)上， 社會(huì)公眾除了享有與食品生產(chǎn)加工企業(yè)所享有的對(duì)食
品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)作出的防范風(fēng)險(xiǎn)能力等級(jí)以及行政調(diào)查等級(jí)決定的不服而申請(qǐng)行政復(fù)議或者提
起行政訴訟的權(quán)利外， 還應(yīng)享有對(duì)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)作出的對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品分級(jí)決定不服提起復(fù)議
或訴訟的權(quán)利。這是因?yàn)椋?食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)作出的這三類決定雖然是基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政調(diào)
查制度的一個(gè)環(huán)節(jié)， 但它們各自都會(huì)直接影響社會(huì)公眾的身體健康權(quán)， 在行政法上與社會(huì)公眾之間
存在直接利害關(guān)系。為確保救濟(jì)權(quán)利有效實(shí)現(xiàn)， 社會(huì)公眾既可以組織代表， 也可以以個(gè)體名義申請(qǐng)
復(fù)議或提起行政訴訟。
服從、配合和協(xié)助義務(wù)。在該項(xiàng)制度中， 社會(huì)公眾需要承擔(dān)的義務(wù)主要是服從、配合與協(xié)助
義務(wù)。比如， 食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在建立信息數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)， 社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助， 向其提供必要
的線索和信息。又如， 當(dāng)社會(huì)公眾行使評(píng)議權(quán)時(shí)， 應(yīng)當(dāng)服從行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)安排， 等等。
應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是， 行政法在建構(gòu)該項(xiàng)制度過程中， 需要確保上述三類主體之間的有機(jī)互動(dòng)， 并根
據(jù)食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)食品的能力、隨著科學(xué)技術(shù)發(fā)展而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)食品等級(jí)變化以及社會(huì)
公眾對(duì)食品安全期望值的改變等因素， 不斷調(diào)整各方的權(quán)利與義務(wù)（ 職權(quán)與職責(zé)） ， 特別要注重規(guī)
定食品生產(chǎn)加工企業(yè)和社會(huì)公眾享有充分的正當(dāng)程序權(quán)利， 以及行政機(jī)關(guān)所負(fù)有的程序義務(wù)。對(duì)于
行政機(jī)關(guān)未經(jīng)正當(dāng)程序而作出關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)食品的分級(jí)、食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力級(jí)別以及相
應(yīng)的行政調(diào)査等級(jí)等的決定， 應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為無效行為。同時(shí)， 對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員存在的不
腫行或拖延履行信息公開、公告、聽取意見、反饋意見， 或者在沒有說明理由的情況下不聽取或不
采納利害關(guān)系人和社會(huì)公眾及專家提出的意見和建議等違反正當(dāng)程序要求的行為， 應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的
法律責(zé)任。總之， 要通過權(quán)利與義務(wù)（ 職權(quán)與職責(zé)） 的動(dòng)態(tài)調(diào)整以及借助正當(dāng)程序機(jī)制來實(shí)現(xiàn)各方
主體之間的平衡， 以確保基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查制度是“
良法” 之治。
【主要參考文獻(xiàn)】
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責(zé)任編輯： 張翔）
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